朱盆钊：“城中村”改造，如何实现多方共赢？

朱盆钊房地产导刊 2021-02-21

编者按

城市更新，为城市发展腾挪空间，也让昔日的老城旧村重焕荣光。在“三旧”改造中，“城中村”改造是最难啃的“硬骨头”。广州黄埔东区街笔岗社区（由笔村、宏岗、新村三个片、19个经济社组成）在笔村、宏岗旧村改造中，探索出了一条村集体自主开发改造的创新路径，效果明显且得到村民的积极响应。

政府、村民和发展商之间如何形成一种良好的互动机制，最终实现和谐共赢？考验的不仅仅是村领导、改造项目组领导及成员的经验和智慧，还有勇气和谋略。

广州市黄埔区开发区东区街笔岗社区居委会副主任朱盆钊在多年“城中村”改造实践中总结出的经验与前瞻思想，宏岗旧村改造“不走寻常路”的创新模式，或许会为广州的城市更新带来新的启示。

朱盆钊，广州市黄埔区开发区东区街笔岗社区居委会副主任、笔岗发展总公司董事、广州市中荔美投资有限公司总经理

文/朱盆钊

作者为导刊智库特约专家

“城中村”改造工作要坚持“一村一方案”，实施步骤上要采取先易后难、稳步推进的做法；对条件成熟、规模较小、区位较好、问题较少的旧村做试点，先行改造，为其他旧村树立样板，推动改造进度。

政策和补偿方案制定：要以民为本、以民为本、多方共赢

“城中村”改造不单纯是物质形态改造的技术问题，而是涉及到经济、社会、文化、政治等多方面因素，事关村集体、村民、政府、开发商等多方面利益的极其复杂的系统工程，若处理不当还可能引发社会不稳定。

因此，一定要政策先行，在不违反国家的法律、法规和省的有关政策规定的前提下，本着尊重历史、正视现实的原则，根据本区域的社会经济发展水平和市场条件，制定出切实可行的配套政策和补偿方案。

这些政策要涵盖到城中村改造全过程：包括原房屋和土地的确权、违法建筑的处理、宅基地管理、集体经济管理、拆迁补偿安置、改造资金筹集等原则和政策。这是搞好城中村改造的重要基础工作，直接关系到城中村改造的成败。

配套政策的关键是要处理好村民的现实利益和最终出路，平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面的利益关系。

要以达到共赢为目标，一是被拆迁村民要“贏”，其基本权益、村集体利益得到保障；二是政府要“赢”，通过改造改善城市环境，减轻社会营运成本，提高城市品位，促进经济社会发展；三是投资者要“赢”，在政府政策调控下降低市场风险，在投资开发经营中获得适当的利润。

总之，要将改造是为了社区未来发展的思想观念体现在“城中村”改造中，把共赢作为“城中村”改造政策的出发点。

统一村民思想：消疑虑、强监督、办实事

“城中村”改造不同于村庄整体搬迁，我不赞成整体推倒重建，一是预防带来改造资金困难；二是资源浪费，因为一些后期规划建设的楼房仍然存在出租价值。既然不是整体搬迁应该分远期、中期、近期进行改造，把规划建设的比较好的划为远期改造内容，面积较大的划为中期改造内容，也可以先做抽疏处理，把部分较差的楼房定为近期改造内容，推倒重建。

与此同时，应该明确制订《拆迁补偿方案》，并从各方面做好宣传和解析工作，原则上改造主体按1：1进行等面积置换补偿较为合理，并由原村集体统筹安置。

城中村改造是一项十分复杂艰难的工作，必须精心组织，认真细致地做好宣传发动工作。要通过新闻媒体的宣传报导和基层组织细致的思想工作，让村民理解城中村改造是为了改善城市环境和他们自身的生活居住环境，保障他们的合法权益，以争取广大村民的理解和支持。

对村民，投资者的问题和疑虑要做好解释工作，并采取相应的措施及时解决改造过程中出现的新情况、新问题。

一是要严格通过公开招标引入有实力的工程承包单位，并加强对投资资金的监控，防止出现“烂尾”情况；

二是要加强对拆迁中村民情绪和问题的了解，妥善做好拆迁工作，防止一些坏人利用改造拆迁中出现的问题误导群众借机闹事，影响稳定；

三是要切实解决好各种历史遗留问题，维护村民的合法权益，妥善解决大多数村民的切身利益；

四是预防改造中产生腐败，对改造中暴露出来的违法违纪问题，不能放纵及包庇，要依法严肃查处。让广大群众深切感受到党和政府真心实意为他们办实事、办好事。

规划设计先行：“凡事预则立、不预则废”

广州市黄埔区笔岗社区由7条自然村庄组成，政府征地后居民口袋里的钱多了，在失去耕作土地后，居民往往把生存和发展的希望寄托于房屋之上，以图从建房出租中谋求生活保障，这是造成城中村建筑密集无序的主要原因之一。

征地改制后的村庄房屋如雨后春笋般建起来，5层、6层高的比比皆是，有占路边建的、有在果林上建的、有在鱼塘上建的，参差不齐，如果没有对村庄进行整体规划，那么以后只会有新房屋没有村庄，也会对日后城乡一体化建设带来严重后果。

一、是房屋的合法性：村村普法教育差，村民法律意识薄弱，自以为集体分包的土地就是自己的、用自己的钱建的房就合法，只要城管部门不干预，房屋报建手续办理不办理也没关系。

二是影响及增加日后对旧村改造的拆迁难度和补偿负担：没有提早出台规划设计及控规文件，有效地对房屋建设进行控制，那么城中村改造多建一栋，拆迁的难度就会增加一重。

三是村民建房时争寸霸尺，造成邻里之间的矛盾纠纷。有时明知违章建设，也不去提前制止，而是等村民把房屋建好了之后再去拆，这就会给村民造成直接经济损失，也加深群众和政府之间的矛盾，影响社会和谐稳定。

笔岗社区早就纳入广州市的旧村改造名单内，所以村庄改制前必须要有完整的规划设计，并设立专管部门持之以恒地严格控制村庄建设，一定要做到规划设计先行。古曰：“凡事预则立、不预则废”不论做什么事，事先有准备，就能成功，不然就会失败。

不改造，无以破除“城中村”乱象

城市化带来的人口聚集，有利于计划生育管理及教育卫生事业的发展，节约土地资源，促进可持续发展。

但是，“城中村”的农民虽然进入城市居住，但其小农经济的观念不容易立即转变过来，加上各地“城中村”普遍建筑密度过大，布局混乱，市政基础设施配套严重不足，卫生、防灾条件和环境质量恶化，外来人口大量聚集，出租屋往往成为“黄赌毒”滋生地，存在大量安全隐患，给全区城市建设、管理和社会治安带来了许多难题。

更严重的是，“城中村”缺乏配套基础设施，农民受教育程度普遍偏低，就业困难，不能适应城市发展的要求，极需各级政府提供教育培训、就业、社会保障等社区服务，使其尽快融入城市生活，成为真正的城市居民。

因此，加快城市化进程、推动城乡一体化都迫切需要解决好“城中村”问题。

笔岗社区在黄埔区属于征地较早的社区，是典型的城中村，存在的问题也一样，就现时黄埔区域发展而言，笔岗社区处于劣势，一是离中心城区远；二是周边被工厂和城中村包围着，生活质量无法再提升，如果还不加快抢占先机，实施改造，今后的发展前景不容乐观。而只有通过改造才能消灭城乡二元结构及产生出来的“毒瘤”。

管理模式重构：让农村变城市，让村民变市民

那么，如何通过“城中村”改造，让农民尽快融入城市生活，成为真正的城市居民？

“城中村”改造要坚持习近平总书记提出的“以人民为中心”的理念，以加快城市化进程、建设高品位城市为目标，以制度改革和创新为动力，充分运用市场机制和行政、法律手段，努力将“城中村”建设成为环境优美、设施配套、社区服务齐全的现代化文明社区。

管理体制的转变。由农村管理向城市管理转变，一是经济体制的转变，“农转居”身份变化后的村民仍拥有原属于村集体所有的财产权。二是土地性质和房产权属的转变。由农村集体土地转变为城市国有土地；由村民宅基地房屋权属转变为城镇房地产权属，改造后原村民依法取得的房屋应按照城镇房地产权属进行登记和管理。

人居环境的转变。将城中村混乱分散、设施不足的建设形态和环境转变为运作有序、设施完善、环境宜人的现代文明社区，切实改善人居环境，提高生活素质。按照城市规划的要求和标准进行规划设计，完善公共配套设施，搞好环境绿化和美化，使城中村从城市的“死角”转变成为城市新的“景观亮点”。要不断提高城中村改造的规划设计水平，利用好原有的自然和人文资源，特别是要保护好历史文化街区及古迹等资源。更要做好与城市周边环境和设施的衔接，与城市融为一体。

人的文明素质的提高。包括人的经济社会地位的变化，文化、价值观念与生活方式的转变。为此要建立健全社区服务功能，做好社区公共事务管理，办好社区公益事业。要解决好原村民转为城市居民的就业和社会保障问题。将原村民纳入城市就业体系。加强城市文明观念教育，使村民尽快适应城市生活方式。

提升物业价值。以旧村改造为契机，民主科学地规划好社区未来的发展，通过改造把集体物业和居民自有物业的价值提升，整合社区的土地资源集约用地，助力城市发展。

总之，“城中村”改造是一件新生事物，在实际操作上比想象中更困难更复杂涉及户籍制度、土地制度、城市管理体制、行政管理体制、财政体制等多种因素，然而国家的法律法规尚未有明确统一完整的规定，目前许多城市还处于摸索阶段。

但是只要政府诚心、让利于民最终会得到广大居民理解和支持。城中村改造切忌急功近利。所谓“强扭的瓜不甜”，城中村改造也不应该定什么“时间表”，要成熟一条，改造一条。而改造的前提是符合城市的总体规划以及所在区域的控制性规划。

“城中村”改造只有真真正正地以广大村民利益为根本，才能得到群众的支持。

刊于《房地产导刊》2018年11月刊

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